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我市立法保障城市地下综合管廊建设和管理 强制入廊将明显改善“拉链路”发布时间:2016-11-28

  全面推动地下综合管廊建设是国家既定政策。结合本市实际,珠海先行先试制定规范地下综合管廊的特区法规,20151225日,《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》由珠海市第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过,并自201621日起施行,这是国内首部专门规范地下综合管廊建设与管理的地方性法规。该《条例》的颁布,有利于进一步规范珠海市的管廊管理,推进管廊建设,保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展具有重要的意义,也为其他城市和国家提供立法探索和实践经验。

  《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》(下简称《条例》)是国内首部专门规范地下综合管廊建设与管理的地方性法规,一方面将国务院《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》推进城市地下综合管廊建设的政策精神法定化,为国家立法积累经验;另一方面结合珠海实际做出针对性规定,为我市地下管廊建设提供法制保障。条例共六章三十八条,除总则、附则外,主体内容分规划与建设、运营与维护、档案信息和法律责任四章。《条例》施行后,珠海将符合规划要求进入管廊的管线强制入廊,因地制宜推进管廊建设,将明显改善城市“拉链路”现象。

明确政府为责任主体

  20158月发布的《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》明确指出,城市人民政府是地下综合管廊建设管理工作的责任主体,要加强组织领导,明确主管部门,建立协调机制,扎实推进具体工作;要将地下综合管廊建设纳入政府绩效考核体系,建立有效的督查制度,定期对地下综合管廊建设工作进行督促检查。住房城乡建设部要会同有关部门建立推进地下综合管廊建设工作协调机制,组织设立地下综合管廊专家委员会;抓好地下综合管廊试点工作,尽快形成一批可复制、可推广的示范项目,经验成熟后有效推开,并加强对全国地下综合管廊建设管理工作的指导和监督检查。各管线行业主管部门、管理单位等要各司其职,密切配合,共同有序推动地下综合管廊建设。中央企业、省属企业要配合城市人民政府做好所属管线入地入廊工作。

  根据指导意见精神和珠海实际,《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》确定地下综合管廊建设与管理坚持政府主导、规划先行、统筹建设、信息共享、安全运行、有偿使用的建设与管理原则;规定市政府建立管廊工作协调领导机制,各区政府、横琴新区、经济功能区管理机构负责辖区的管廊建设和管理工作,统筹协调管廊建设和管理工作;市市政行政管理部门负责综合协调和监督管理工作,发改、规划、建设、国土、交通、公路、水务、城市管理行政执法等部门按照各自职责做好管廊的管理工作。

  据悉,为高效推动综合管廊建设,市政府已授权华发集团组织成立了广东中冶华发公共综合管廊有限公司,具体承担全市综合管廊建设、经营、管理工作。

结合道路建设同步进行

  地下综合管廊是城市的“良心”工程,也是政府重点支持的民生工程,选择合适的地点、合适的类型、合适的时间建设地下综合管廊是城市健康发展和可持续发展的重要保证。

  20154月,国家住建部在珠海组织召开全国城市地下综合管廊规划建设培训班,部长陈政高在会上表示,目前建设综合管廊拥有很多有利条件,建设综合管廊一定要达到当代国际标准,但必须因地制宜,新区可以全面推开,老区要适情而做,可以结合地铁建设、河道改造、老区改造、道路改造等进行,不能一哄而上,更不能搞成后悔工程、半拉子工程。

  《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》规定,城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路应当根据功能需求,规划以公共隧道形式的干线、支线管廊为主的管廊;老城区结合城市更新、道路改造、地下空间开发等要求,因地制宜、统筹规划以共用管沟形式的缆线管廊为主的管廊;并规定管廊建设按照管廊专项规划有序推进,与道路建设同步进行。

  曾经参与《条例》起草工作的中冶华发公共综合管廊有限公司工程师闫立胜认为,城市地下综合管廊一经建设就不可更改、不可移动,一定要科学论证、科学规划、长远考虑、因地制宜。综合管廊的建设不可避免会遇到各种类型的地下空间,如轨道交通、人防工程、应急防灾设施等,因此,综合管廊的建设应与地下空间建设相协调,从前期规划入手,将综合管廊与地下空间建设统筹考虑,相互衔接,充分考虑城市发展愿景,满足城市地下空间战略规划,不但会避免管廊与其他地下空间建设相互产生矛盾和干扰,也会降低管廊的建设成本,实现可持续发展。

  据了解,横琴新区总面积106.46平方公里,可开发面积仅28平方公里,建设综合管廊能将各类市政管线集约布置在综合管廊内,节约了城市用地。由于该区位于东南沿海台风频发地,管廊的建设可以有效避免天气灾害带来二次灾害。2013年横琴新区高起点、高标准建设了全国最长的综合管廊,为实现资源节约、环境友好的“生态岛”打下了坚实的基础。

避免道路重复开挖

  在以往的城市管理模式中,地下各类管线情况复杂,在维修迁改的过程中,常常要对城市道路反复“开膛破肚”,颇遭人诟病。据悉,强制入廊和有偿使用是国家已经明确的地下管廊建设与管理的基本制度。

  闫立胜介绍,从宏观层面来看,国家已从制度设计方面来协调管线入廊。20158月发布的《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔201561号)指出,已建设地下综合管廊的区域,该区域内的所有管线必须入廊。在地下综合管廊以外的位置新建管线的,规划部门不予许可审批,建设部门不予施工许可审批,市政道路部门不予掘路许可审批。既有管线应根据实际情况逐步有序迁移至地下综合管廊。

  为了推进综合管廊建设,改善城市“拉链路”,《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》规定,已建管廊区域内的管线,除根据相关技术规范和标准无法纳入管廊的管线,以及管廊与外部用户的连接管线外,必须按照专项规划要求进入管廊。同时还依照国家政策精神,规定对应当进入管廊的管线,管线单位申请在管廊以外的位置新建管线的,有关部门不予相关许可。这样从法律和政策上给予了明确的支持。

  据了解,横琴地下综合管廊基本消除了传统城市建设中的“拉链路”现象,地下综合管廊将电力、通讯、供水等多种市政公用管线纳入统一规划、设计、施工和维护,能够充分利用地下空间、节省投资,对拉动经济发展、改善城市面貌、保障城市安全都具有不可估量的重要作用。

专项规划要求分步实施

  如何推进城市地下综合管廊建设?规划要先行,编制城市地下综合管廊建设规划必不可少。需要在开展城市地下管线普查的基础上,统筹各类管线的实际发展需要,结合地下空间开发利用、各类地下管线、道路交通等专项建设规划,合理确定地下综合管廊建设区域、系统布局、管线种类等。综合考虑城市空间开发利用的远景发展,为地下综合管廊的建设预留和控制有关地下空间。

  该《条例》从规划、设计、项目建设三方面就地下综合管廊建设进行了明确规定,如专项规划应当符合城市总体规划,与地下空间开发利用、各类地下管线、道路交通等专项规划相衔接,并纳入控制性详细规划。并按照因地制宜、远近兼顾、分步实施的要求,确定管廊的建设布局、管线种类、断面形式、平面位置、竖向控制等,并明确建设规模和时序。

  为了科学、合理地建设综合管廊,《条例》还要求建设、交通、公路等行政管理部门、各区人民政府、横琴新区和经济功能区管理机构按照管廊专项规划,在编制道路年度建设计划和城市更新计划等建设方案时,应当统筹安排管廊建设工作。

  此外,管廊设计应当符合国家标准,满足所在区域应当入廊管线的需要,已建管廊区域内的管线,除根据相关技术规范和标准无法纳入管廊的管线,以及管廊与外部用户的连接管线外,必须按照专项规划要求进入管廊。从法律层面上确保地下综合管廊安全运行。

  据了解,2014年我市启动编制《珠海市综合管廊专项规划(2014-2020)》,并于20151223日,经市城乡规划委员会审议后原则通过,201611月根据国家、省最新规划要求修编完善后通过了省住建厅专家审查,即将报市政府批准实施。

鼓励社会资本投资建设

  地下综合管廊投资巨大,建设资金从何而来?《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》规定,各级政府加强对管廊建设资金的统筹,在年度预算和建设计划中安排管廊项目,并可纳入政府采购范围;同时鼓励社会资本投资建设和运营管理管廊,通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式,推进政府和社会资本合作。鼓励入廊管线产权单位、管理单位参与管廊投资建设和运营管理。

  《条例》还明确管廊实行有偿使用,入廊管线单位应当向管廊运营单位缴纳入廊费和日常维护费。有偿使用费用标准原则上由双方协商确定,市人民政府在必要时可以依法实行政府定价或者政府指导价。入廊费主要根据各入廊管线单独敷设和更新改造成本确定,适当考虑管廊本体及附属设施建设成本。日常维护费主要根据管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本,以及管线占用管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素合理确定。

  闫立胜说,对于入廊管线单位来说,加入地下综合管廊,在短期内来看并没有很明显的效果,而长期效益,如减少重置成本、避免道路反复开挖等,要在未来很长一段时间后才能逐渐实现。当前我国对城市地下综合管廊的管理还不是很完善,暂未制定统一的收费标准,借鉴欧洲国家经验以及各地实践,政府部门都需要承担一定的付费支出,采用可行性缺口补助的付费方式较为可行。从政府层面来看,收费定价机制要达到项目物有所值和财政承受能力的要求。从吸引社会资本参与综合管廊PPP项目的角度来看,收费定价机制需满足社会资本收回投资和获取合理回报的要求。从入廊管线单位来看,收费定价机制需满足入廊单位长期效益的提高。因此,综合管廊合理的收费定价机制以及配套的调价机制,需要能够满足三方的需求,促使各方效率、效益最大化。

  市市政和林业局相关部门负责人表示,综合管廊建设成本很高,但是后期的维护成本较低,50年后地下综合管廊的建设和维护成本甚至会低于直埋管线,如果按照一个100年的时间慢慢收,可以避免前期价格标高。

此外,条例还对管廊运营单位及管线单位的维护管理责任、管廊安全保护区制度、档案信息管理、法律责任等都作了具体规定。(记者蔡芳报道)

  来源:20161128日《珠海特区报》

 
 
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